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从建设局输公司说起
一名律师的办案札记
周永孟
2006年临近春节的喜庆氛围中，我作为被告成都某区建设局的代理人出庭应诉了一起行政诉讼案件。其实，案情很简单，该区建设局在依法对一违章的建筑公司实施行政处罚时，由于该公司员工拒绝签收处罚决定通知书，建设局的工作人员就简单地将处罚决定通知书放在被处罚公司的值班室就以为完成了送达。过了限定的15日接受处罚的期限，该违章公司并没有到建设局自觉接受处罚，于是该局就联合相关执法部门对该公司采取了强制处罚措施。法庭上，该公司法定代表人对其违章事实予以承认并表示自愿接受处罚，但同时认为该建设局实施行政处罚时没有履行明确告知的送达行政处罚程序，要求法院判决建设局行政处罚违法并赔偿因采取强制处罚措施给公司造成的经济损失。尽管建设局有一百个委屈，律师使出浑身解数也无法证明“送达”明确告知的合法行政处罚程序。结果可想而知。
建设局输了公司！我很清楚的记得，就在大年三十的上午其它机关工作人员正忙碌着准备回家过年团聚互致新年祝福的浓浓氛围中，该局的全体工作人员却在不开空调冰冷的会议室里集体反思，在这样沉闷的气氛中我围绕建设局为何输公司上了一堂专门的法制课。说实话，从事律师工作以来，给部队或是学校或是顾问单位讲了不下几十堂的法制教育课，这是唯一一次没有掌声、大家心情都很沉重的法制教育课。春节过后，该局负责人给我打来一个电话明确地告诉我他们局党组的决定：从今年年初开始正式聘请我为该局的法律顾问，并规定全局工作人员每周五下午利用半个小时学习相关的法律专业知识，同时将我每月至少给他们局党组和全体工作人员上一堂法制课写进了法律顾问合同。
法律面前人人平等，作为政府职能部门的建设局输官司，也没有什么大不了的，更不值得大惊小怪。问题是不该输的公司却输了就值得我们反思了。正如该建设局一位领导所说：“我们输这个官司不是我们没有理，而是我们的工作人员法制意识的淡漠；不是哪个领导哪个律师的不力，而是从上到下没有转变执法观念……从长远来看，建设局这场公司输得很值，甚至从某种角度而言比赢了官司还具有深远意义。”
无独有偶，笔者联想到曾在成都某城区法院工作时审理的另一起颇受启示的行政案件。某区建设局在10年前办了一家企业，后来政府整顿要求企业与机关脱钩，该局于是内部下发文件称该公司自某年某月某日起与机关脱钩并自负盈亏、自行承担债务及相关法律责任，却并没有到工商局办理工商变更登记也没有依照有关规定进行公告。这家企业后来经营状况不善拖欠了很多债务，于是，几名债主将该建设局告上了法庭。结果又是可想而知，该建设局又输了官司。
也许，选择这两个例子有些偏颇，也并不能说明我们建设部门就是经常输公司。相反，我们欣喜地看到从省建设厅到下面的区县建设局已越来越重视法律，很多的单位聘请了法律顾问规避了大量的法律风险，在倡扬建立清廉法治政府的背景下越来越懂得规范化操作，在多起行政及民事诉讼中胜诉，有的还从以往的被告角色主动起诉担任原告以维护自身的合法权益。但无庸置疑，还有相当多的建设局对法律的重视还不够，在规范执法及行政行为中还存在着这样那样的问题。笔者认为，这些问题主要包括：一是工作人员的综合素质有待提高。主要指机关工作人员的政治素质、业务素质、职业品德素质、身体素质等，当然也包括法律素养。表现在：执法过程中政治敏感性不强，忽视了执法的政治效果；执行力度不够，执法的水平不高；行政行为的社会责任感不强，执法形象不好等。二是执法工作人员的作风及态度问题。有的工作人员不够敬业、不够认真负责，任意性与随意性强，如认定违法事实不清、定性不准、行政处罚幅度不当，适用法律不准确，重实体不重程序等，有的对待行政相对人表现出过分的热情或冷淡，以不文明、不诚信的方式收集、固定证据，执法扰民等。这些行为严重影响了建设机关的公正执法、文明执法的形象，一定程度上也影响了政府的形象。三是自我保护的法律意识不强、处理突发应急事件经验欠缺。作为行政执法人员在行政执法中遇到阻力甚至围攻是很正常也是应该充分考虑到的，但从一些案例来看，有的执法人员缺乏自我保护的法律意识，如一个人去调查取证作笔录，遇到当事人拒绝签字或拒收文书就不知道请当地居委会或村委会人员作证等。有的行政执法人员对一些当事人的谩骂、围攻等非法手段不能冷静处理理智对待，有的甚至同当事人大打出手，结果不仅毁了自己还败坏了执法机关的名声。所有这些都值得我们深深反思。
针对我们建设部门在执行公务中暴露出来的问题及可能出现的一些事故苗头，笔者从多年办案经验及担任法院执行工作的切身体会，谈几点建议同建设机关的工作人员共勉：
一是政府机关及其工作人员一定要做学法用法、依法办事的表率。“依法治国、建设社会主义法治国家”被全国人大八届四次会议确立为治国的根本方针和奋斗目标。1997年9月，在党的十五大上又进一步确定其为治国方略。1999年3月，依法治国被写入了我国宪法。在我国建立社会主义法治国家的社会背景下，作为主管建设的机关及工作人员只有认真学法用法才会严格依法办事。这里的“法”当然是广义的，除了国家的基本法律以外，建设行政执法及操作规程的规章制度、政策文件等更应该熟记在心，只有自己懂法并严格依法办事，才会减少杜绝纠纷的产生，树立起建设机关秉章执法、文明执法的良好形象。
二是一定树立服务人民、尊重人民的观念。人民是国家公仆的衣食父母，理应尊重他们，这是我党的优良传统和国家工作人员应有的美德，也是保证法律顺利实施的必要前提。有少数行政执法单位和部门，对公民的权利和人格尊重不够是导致矛盾纠纷产生的主要原因。尊民，就是要让人民群众达到“四个有权知道”：一是有权知道执法者的确切身份，杜绝执法时不出示证件，虚晃一下证件或以执法服装代替证件的行为；二是有权知道执法者的执法依据，要向行政管理相对人讲清执法依据的具体内容，告知应该怎么做，不该怎么做，使之心悦诚服；三是有权知道执法者的处罚裁量权，当必须给予处罚时，要讲明处罚条款及幅度，正确裁量的依据以及罚缴分离的规定，避免随意性；四是有权知道如何提起行政诉讼或申请行政复议，对此必须明确告诉行政管理相对人，不得忽视或剥夺这一权利。
三是注重行政执法工作的技巧。首先用语要文明。早就听说新加坡的司机最害怕警察的微笑和敬礼，因为这是处罚的前兆，从这点也反映出一个国家以法制国、以德治国的面貌与文明程度。作为执法者的用语一定要文明规范，要平和对待被处罚相对人。其次要礼貌待人、尊重处罚相对人。作为受处罚者，在一般情况下，其心态是抵触的。礼貌待人，体现出对被处罚者人格的尊重，当被处罚人内心感受到这种尊重存在时，会唤起其理性的思考，促使其抵触情绪的弱化，乃至消除。再次要注重自身形象。包括执法中仪态端庄、着装整齐、干净，不袒胸露怀、蓬头垢面、不勾肩搭背、嘻嘻哈哈等不良形象。最后，要注重同被处罚相对人的相容性与亲和力。诚恳真挚、认真耐心地听取对方的意见，让相对人把话讲完，有利于弄清事实真相，理顺案情中的各种关系，同时，心平气和地指出存在的问题，有利于对方充分认识自己的错误，最终心服口服。
四是学会灵活驾驭、处理复杂矛盾的能力。复杂的执法案件中，执法人员可采用进退相济的进退技巧，有时案情不易一次弄清，不必强行，尽可能做好现有证据的取证工作，进行“冷处理”，总结经验教训，分析原因，以利有针对性的再战。对一些不太复杂的执行案件，则要抓住案件的主要矛盾和关键，把量大、影响大、有利于立案的证据取实，这样可避免时间拖延过久，防止意外情况发生。若遇到不明群众围攻之类的案情，要保持良好的心理素质，不能意气用事，要注意防止矛盾激化维护社会稳定，可以就地汇报请示，可以考虑暂缓执行。这种“缓”不意味着退缩，更不是害怕，而是审时度势、顾全大局的明智之举，同时也是为了更好地依法监督，维护国家的尊严和广大人民群众的利益。执法中，如处罚相对人态度强硬、蛮横，必须临危不惧，把握住分寸，掌握能伸能曲的技巧，进退自如的依法行政。
总之，要练就精湛的执法技巧，需要执法人员不断提升自身综合素质，培养敏锐的审时度势的政治洞察力，掌握熟练的法律法规知识，积累丰富的科技文化知识，如此才能增强自身驾御与处理各种复杂案情的能力
作者系四川省建设厅法律顾问单位。
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